本文作者：杨文学
年政府工作报告指出，要“提升新型城镇化质量。有序推进城市更新，加强市政设施和防灾减灾能力建设，开展老旧建筑和设施安全隐患排查整治，再开工改造一批城镇老旧小区，支持加装电梯等设施，推进无障碍环境建设和公共设施适老化改造。健全常住地提供基本公共服务制度。加强县城基础设施建设。稳步推进城市群、都市圈建设，促进大中小城市和小城镇协调发展。推进成渝地区双城经济圈建设。严控撤县建市设区。”此外，3月17日国家发展改革委印发的《年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中在持续优化城镇化空间布局和形态方面，强调依托城市群和都市圈促进大中小城市协调发展，特别是抓好超大特大城市和县城这“一大一小”的发展；在提升城市治理水平方面，强调优化行政区划设置，慎重从严把握撤县（市）改区、稳慎优化城市市辖区规模结构。撤县建市设区行政区划调整政策的明晰，将对县域发展产生重要影响。
一、撤县建市设区曾是过去一段时期内快速实现城镇化的重要路径
-年，以县、自治县、县级市、旗为主体的县级行政区划单位数量逐步减少，总数由个（县级市个，县个，自治县个，旗49个，自治旗3个，特区2个，林区1个）减少到个（县级市个,县个，自治县个,旗49个，自治旗3个，林区1个，特区1个），市辖区数量由个增至个，总量增加个。近20年来，通过撤县建市设区，扩大城市行政区划范围，壮大城市人口和经济规模，提升城市竞争力和影响力是实现城镇化的重要选择。撤县建市尽管行政级别不变，但是县级市属于“城市”序列，承担更多的经济发展、城市建设职能，是独立的中小城市体系。而市辖区是城市的重要组成部分，撤县设区把县纳进市辖区序列，直接转变了其原有行政单元的主要职能，在原有承担农业管理等职能的基础上，更突出了城市建设运营、经济发展等职能。撤县建市设区根本上改变了原有的行政区划类型，对区域的发展带来长久影响。
城市群、都市圈、大城市撤县建市设区工作已经基本完成二、以人为核心，县域为载体的新型城镇化进入高质量发展阶段
城市群和都市圈持续发展壮大，大中小城市齐头并进的新型城镇化建设日趋成熟。年末，我国常住人口城镇化率达到64.72%，新型城镇化和城乡融合发展成效显著，城镇化已经进入快速发展的中后期。京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游、中原、关中平原等城市群发展成效显著，上海、福州、成都、南京、西安等都市圈建设加速，城市群、都市圈发展格局基本形成，北京、上海、广州、深圳、武汉等城市进入了“无县时代”，城市群、都市圈、大城市撤县建市设区工作已经基本完成。
另一方面，大城市长期面临城市治理、城市安全等重大难题，大城市并不是越多越好、越大越好。近些年来，空气污染、交通拥堵、洪涝灾害、流行性病毒传播、国际政经环境不确定性等问题及风险，给国内大城市带来了重大考验。此外，优质资源在大中城市中心城区过度集中，加剧了优质要素向大中城市市辖区集聚，导致大中城市市辖区对周边城市、县域形成虹吸效应，加速公共服务能力差距拉大，同时也抬高了大中城市市辖区要素成本，容易导致区域发展的失衡。整体看，新型城镇化进入优化大中城市结构，提升城市品质的重要时期。
以县城为重要载体的城镇化建设上升到新高度，县域被赋予了重要使命。年、年、年县域GDP占全国同期比分别为46.4%、50.5%、38.4%，县域GDP占全国GDP比重在年前后达到顶峰后快速下降。县域经济已成为国家高质量发展的短板，加快县域高质量发展成为当前迫切需求。国家层面，明确了加快建设以县城为重要载体的城镇化，重点聚焦县城补短板强弱项，推进公共服务、环境卫生、市政公用、产业配套等设施提级扩能，增强综合承载能力和治理能力。
三、对当前慎重撤县改区设市的几点建议
明晰行政区划调整思路，回归初心更好地服务区域发展。在调整县级行政区划过程中，以“降本增效”为核心，统筹区域城市规划、产业布局、基础设施建设等重大部署，加快各类要素集聚，使行政区划调整与辖区经济发展、行政管理需要相适应，发挥各区域的产业基础、科教资源、区位交通、生态本底等优势，有效整合各类资源要素和管理力量，更好地调配各类资源，形成与区域高质量发展相适应的行政体系。新型城镇化需要各类行政单元共同发力，县域发展应避免撤县建市设区的路径依赖，应充分释放县域的特色和优势，因地制宜推进新型城镇化，而不是简单通过行政区划调整，以此推动动新型城镇化。
慎重从严把握撤县（市）改区、稳慎优化城市市辖区规模结构进一步规范撤县建市设区标准，实际操作中避免“一刀切”。在调整县级行政区划设置过程中，坚定贯彻落实以人为核心的新型城镇化战略，突出市场规律配置资源要素，避免撤县建市设区一哄而上、盲目撤县，同时也应避免“一刀切”，在充分考虑基础设施建设、国土开发利用、产业协同、要素互补、功能分工、事权财权优化等基础上，制定与发展阶段相匹配的撤县建市设区标准和严格规范的程序，增强政策引导的可行性和可操作性。
推进以县城为重要载体的城镇化建设，提升县域综合承载能力。确定各类大中小城市合理城市规模，回归到以人为本的发展模式，因地制宜推进新型城镇化，充分考虑更广大群体的利益。遵循市场资源配置和要素流动的客观规律，宜城则城、宜乡则乡，传统农业县、远离中心城区的县域，应谨慎撤县建市设区，鼓励区位优势突出、产业基础好、资源承载力能力强的县域壮大发展，培育一批县级新型城镇化建设示范县。优化“中心城市”带动、百强县引领、特色县支撑等多种形式的新型城镇化模式，形成大中小城市和小城镇协调发展的格局。
正视县域增长极限，释放“小”县域的“大”能级。县域发展潜力无限，越来越多的县域经济总量超过千亿，更多县域经济总量超过地市、部分省（自治区）将常态化，应客观看待县域经济发展的潜力和势能，正视县域经济持续做大做强的趋势。同时，县域发展中不应局限于对县域经济刻板认知，县域经济发展无上限，未来可能出现亿级县市、万亿级县市。如年昆山市GDP已达到亿元，经济总量超过青海、宁夏等省区。县域作为一个独立的行政单元，不一定非要通过行政区划调整融入进城市体系内。
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